转载自《保密工作》杂志2019年第10期）
近日，财政部、国家保密局联合印发了《涉密政府采购管理暂行办法》（以下简称《办法》）。《办法》根据依法行政要求和简政放权原则，调整了保密行政管理部门事前审查确认涉密项目、财政部门审批采购方式（单一来源采购除外）的制度，在进一步明确采购人主体责任基础上，对涉密项目的确定、采购和保密管理提出具体要求，并规定了采购人、集采机构、供应商、评审小组成员以及监管部门的法律责任。国家保密局有关部门对相关问题进行了梳理。
关于《办法》制定出台的背景
涉密政府采购是政府采购的重要组成部分，涉密政府采购保密管理是保密工作的一项重要内容。随着政府采购制度改革和保密工作依法行政的不断深化，迫切需要健全完善涉密政府采购管理相关制度规定。
制定《办法》是健全政府采购制度的需要。涉密采购是一种特殊的政府采购，由于其涉及国家秘密，对采购人、采购代理机构、评审人员、供应商等采购活动参与者的管理，以及采购程序、信息披露等方面的要求都与普通的政府采购有所不同。《办法》出台前，涉密政府采购管理制度在国家层面尚属空白，没有统一的规范可以遵循。实践中，一些采购单位以“涉密”为由规避政府采购或者集中采购的现象时有发生，同时也有一些涉密采购项目因保密管理不严存在泄密隐患的情况，无法实现对涉密政府采购项目的有效规范和管理。
制定《办法》是细化保密法及其实施条例原则规定的需要。保密法第二十九条规定：“机关、单位公开发布信息以及对涉及国家秘密的工程、货物、服务进行采购时，应当遵守保密规定。”保密法实施条例第二十六条规定：“政府采购监督管理部门、保密行政管理部门应当依法加强对涉及国家秘密的工程、货物和服务采购的监督管理。”这些原则规定需要通过具体办法予以落实和细化，为开展涉密政府采购管理工作提供制度依据。
制定《办法》是落实“放管服”改革要求和保密依法行政的需要。此前，涉密政府采购实行保密部门确认涉密项目、财政部门审批采购方式的管理模式。这种管理模式对规范机关单位涉密采购活动起到了积极作用，但也存在着法律依据不足和缺少事中、事后监管的问题。按照国务院“放管服”改革精神和保密工作依法行政要求，2018年，国家保密局印发通知，停止对涉密工程、货物、服务的审查确认工作，将职权交给采购人，同时将涉密工程（项目）纳入保密检查范围。新的管理模式需要制定《办法》，对如何更好地发挥采购人的主体作用，切实加强对涉密政府采购项目的事中、事后监管，予以明确和规范。
如何避免涉密政府采购项目在实践中被滥用
为避免采购人以“涉密”为由规避竞争程序，出现暗箱操作等问题，《办法》对涉密政府采购项目确定作出严格规定。
严格限定范围。《办法》对涉密政府采购项目的确定范围作出了严格限定：一是根据采购法、保密法有关规定，《办法》从采购主体、资金性质和采购对象3个方面对涉密政府采购项目的定义进行限定。在采购对象方面规定，只有“因采购对象、渠道、用途等涉及国家秘密，必须在采购过程中控制国家秘密的知悉范围，需要采取保密措施”的，简言之，只有项目采购和实施过程中必须允许供应商接触、知悉国家秘密的，才能确定为涉密政府采购项目。二是经广泛调研和征求意见，结合有关规范性文件规定，分别对涉及工程、货物和服务的政府采购项目进行了列举。三是明确提出“最小化原则”，要求对国家秘密信息作出隐蔽处理后可以通过公开方式进行采购的，不得确定为涉密采购项目；涉密项目的涉密部分与非涉密部分能够拆分的，只能将涉密部分确定为涉密政府采购项目。
规范确定程序。《办法》要求采购人确定涉密采购项目必须符合法定权限和程序：一是规定采购人确定涉密采购项目应当具有相应定密权限，没有定密权的，应当及时报请有相应定密权限的上级机关单位或者业务主管部门、保密行政管理部门确定。二是要求承办部门必须对涉密采购项目的确定依据、保密要点与采购流程关联性等进行充分论证，提出拟定密级、保密期限和知悉范围的意见。三是明确内部审批程序，承办部门提出的拟定意见经本单位保密委员会审核同意后，由本单位法定定密责任人或者保密委员会主要负责人最终确定。
明确争议处理。对是否能够确定为涉密政府采购项目不明确或者有争议的，主管预算单位可以根据密级和定密单位层级报国家保密行政管理部门或者省级保密行政管理部门确定，并需要提交下列材料：申请确定的公文；项目的基本情况，包括采购内容、金额、用途等；项目涉密论证报告，包括项目的密级、保密要点、定密依据等；拟采取的保密管理或者技术措施，以及保密行政管理部门认为需要提供的其他材料。
严格责任追究。《办法》明确了财政部门、保密行政管理部门对涉密政府采购项目实施情况进行监督检查的职责。对检查发现或者机关单位反映采购人违反有关保密管理规定，对涉密政府采购项目定密不当的，责令其限期改正；情节严重的，依法追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的责任。
优化涉密项目采购流程
《办法》坚持简政放权原则，进一步强调了采购人的主体责任，更加注重发挥采购人的主体作用。
提供多样化的采购方式。《办法》规定，绝密级政府采购项目由采购人自行确定采购方案并组织实施，秘密级或者机密级政府采购项目以采购人自行组织采购为主，采购人不具备自行组织条件的，委托集中采购机构代理采购。除了不能通过公开方式进行采购外，采购人可以根据采购需求的实际情况和保密要求，从邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购、询价以及国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式中，选取任何一种采购方式。
保障采购人的自主选择。《办法》规定，在采购方式上，采购人可以自行确定除单一来源采购外的其他采购方式；确需采购进口货物、工程和服务的，采购人经主管预算单位同意后组织实施；组成评审（谈判、磋商、询价）小组时，采购人自行选定相应领域的专业人员、本单位相关人员等，这些事项都无须再报财政部门审批。
简化审批环节和材料。采购人拟采用单一来源采购方式的，仍需向同级财政部门申请批准，但在审批环节和材料上作了精简，比如，取消了单位内部会商前的专业人员论证环节，在提交申请材料时也不再需要提供保密行政管理部门出具的证明文件。
明确加强涉密项目的保密管理要求。
严把供应商的资格条件。《办法》规定，采购人或者集中采购机构可以根据保密工作需要和采购需求编制资格预审文件，对供应商进行资格预审。按照保密法及其实施条例规定，企业事业单位从事国家秘密载体制作、复制、维修、销毁，涉密信息系统集成，武器装备科研生产等涉密业务的，实行保密资质（资格）管理。涉密政府采购内容属于以上情形的，采购人应当选择具备保密资质（资格）的供应商承担；不属于保密资质（资格）管理情形的，应当按照保密法实施条例关于从事涉密业务企业事业单位条件的规定，选择合格的供应商承担。
加强采购信息资料保护。《办法》规定，涉密政府采购项目有关采购预算、采购文件以及中标、成交结果、采购合同、投诉处理结果等采购信息不对外公开；有关中标、成交结果以适当方式告知参与采购活动的供应商。涉密政府采购项目完成后，集中采购机构、供应商应当将所有项目资料及时整理移交采购人，并办理正式移交手续。
明确保密管理责任和具体措施。《办法》明确了采购人对涉密政府采购项目保密管理工作负总责，集采机构、评审人员、供应商根据有关法律法规规定、保密协议以及采购合同约定承担相应的保密管理责任，并对采购人、集采机构、供应商的保密管理措施分别提出具体要求。同时，《办法》要求，主管预算单位应当向同级保密行政管理部门报送所属预算单位年度涉密政府采购项目的相关情况，保密部门要根据掌握的情况，有针对性地开展涉密政府采购项目的保密检查和监督指导工作。
严格追究泄密责任。《办法》明确了涉密政府采购活动各方参与者的泄密责任。对于采购人不依法履行保密管理责任，存在严重泄密隐患的，保密行政管理部门应当责令其限期改正；情节严重的，依法追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的责任。对于供应商未依法履行保密管理责任，存在严重泄密隐患的，采购人应当及时中止采购合同，并督促供应商整改；供应商整改后仍无法达到保密要求的，采购人可以依法终止合同；造成泄密的，依法追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的责任。对于集中采购机构、评审（谈判、磋商、询价）小组成员违反保密管理有关规定，造成泄密的，依法追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的责任。
《办法》执行中应当注意的三个问题
一是要严格落实保密管理要求。涉密政府采购首先要关注的目标就是安全，因此涉密政府采购的管理制度、规则和措施的制定和实施，需要围绕如何确保国家秘密安全来展开。机关单位作为采购主体，应当对涉密政府采购项目的保密管理工作负总责，具体要做好6方面工作：一是成立或者指定专门工作机构，负责涉密政府采购项目保密管理工作；二是制定涉密政府采购项目保密管理方案，明确采购保密要点及各环节管理责任；三是委托集中采购机构采购的，与集中采购机构签订保密协议，明确保密管理要求；四是与参与涉密政府采购项目的供应商、有关评审人员签订保密协议，明确保密管理要求；五是与中标、成交供应商签订涉密采购合同，明确具体保密事项和保密管理要求；六是指导、监督、协调供应商做好涉密政府采购项目中的保密管理工作。
二是要提高财政资金使用效益。任何机关单位在使用财政性资金时都有义务和责任节约支出、避免浪费，努力提高资金使用效益。在确保国家秘密安全的前提下，涉密政府采购管理同样需要公平竞争、提高效益，依法保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设。具体来讲，采购人应当做好6方面工作：一是建立健全涉密政府采购项目集体研究与内部会商相结合的议事决策机制，完善采购需求和采购方式确定、采购活动组织的内部审核制度；二是应当在编报部门预算时全面完整编制涉密政府采购项目采购预算；三是除单一来源采购方式外，应当邀请不少于3家供应商参与采购活动；四是采购人、集中采购机构工作人员和参与评审人员与供应商存在利害关系的，应当严格执行有关回避规定；五是严格确定评审（谈判、磋商、询价）小组组成人员条件和选择程序；六是健全质疑投诉机制，供应商认为涉密政府采购活动中存在不符合本《办法》有关规定行为或者损害自身权益的可以提起质疑投诉。
三是要与相关法规制度做好衔接。一方面，要与政府采购相关法规制度做好衔接。采购人在具体执行中，要把握好涉密政府采购办法和政府采购法律法规制度之间的关系，涉密政府采购办法有特别规定的要优先适用特别规定，没有规定的，遵照政府采购制度规定执行。比如，采购人采取邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、询价等采购方式，以及供应商提起质疑投诉时，可以参照政府采购法律法规和有关制度规定执行。另一方面，要与保密相关法规制度做好衔接。涉密采购项目确定和实施过程中，有关涉密文件资料、涉密人员、涉密信息设备等的使用管理都要遵守现有的保密规章制度。此外，《办法》对属于政府采购范畴的工程、货物、服务采购管理作出了一般性规定，但《涉密工程确定和保密管理办法》对涉密工程确定和管理有更具体、更严格规定的，仍然需要执行特别规定。